» » "Системные проблемы борьбы с коррупцией"

"Системные проблемы борьбы с коррупцией"

Книга посвящена выяснению причин, по которым борьба с коррупцией в России не приводит к успеху уже несколько сотен лет, и обоснованию предложений по институционализации, в масштабах государства, системных методов радикального уменьшения проявлений этого, стратегически крайне опасного, явления. Главная ориентация методики не на выявлении и устранении коррупционеров, что, разумеется, в высшей степени полезно, но стратегически  мало эффективно, а на специальной организации правил принятия и контроля исполнения государственных решений, обеспечивающей существенное снижение коррупционных рисков. Предложения, кроме "плеч гигантов”, опираются на опыт автора в области интеллектуальных систем управления (40 лет), и на опыт его работы в системе управления московским мегаполисом (20 лет). Книга ориентирована на высшее руководство России и, возможно, других постсоветских стран, испытывающих похожие проблемы, а также на тех специалистов, с помощью которых можно убедить высшее руководство начать процесс эффективной институционализации государственной системы, в целях системного противодействия коррупционным рискам.

CОДЕРЖАНИЕ

К читателю

ЧАСТЬ 1: АНАЛИТИЧЕСКАЯ……………………….1

1.               Что такое коррупция?..............................................3

2.               Относительные масштабы коррупции в мире и в России………………………..………………………...6

3.               Коррупционные риски при организации функцио-нальных и региональных сообществ и государств, аксиома Мэдисона…...…………………15

4.               Патернализм - главная причина неистребимос-ти российской коррупции……………………………20

5.               Альтернатива патернализму - государство, которое служит гражданам по ясному, надёжно контролируемому контракту……………………….27

6.               Возможно ли в России государство, которое служит гражданам, а не самому себе?.......................36

7.               Диалектика общественного имущества: источник коррупционных рисков, и инструмент повышения благосостояния……………………..…..41

8.               Напрасные надежды на фрагментарную регла-ментацию процедур принятия расходных решений………………………………………………...49

9.               Решающая роль системных инструментов уменьшения коррупционных рисков………………54

10.         Научное обоснование расходных обязательств как главное средство уменьшения коррупционных рисков……………………………………………….….59

11.         Созидательный потенциал и коррупционные риски государственно–частного партнёрства в либеральном обществе: российская специфика….65

11.1.  Фундаментальный характер проблемы………..……..65

11.2.  Глобальный консенсус и Россия……………..……….....66

11.3.  Российская (постсоветская) специфика…..……….….71

11.4.  Главные ошибки российских реформаторов….…….…75

11.5.  Государственное управление и либерализм: "кто-кого?", или "кто-кому?" и зачем?.........................................80

 

ЧАСТЬ 2: КОНСТРУКТИВНАЯ…………………….81

12.         Социальное государство как система стратеги-ческого оптимизационного управления устойчи-вым развитием либерального общества…………81

12.1.               Образ цели для системы оптимизационного стратеги-ческого управления в России…………………………………….81

12.2.               Цель стратегического оптимизационного государственного управления либеральным обществом - высокое качество жизни………………………………….…….92

12.3.               Инструменты оптимизационного государственного управления либеральным обществом……………….…...……101

12.4.               Общие принципы снижения коррупционных рисков при государственном управлении в либеральном обществе….…110

12.5.               Принципы снижения коррупционных рисков при управлении общественным имуществом……………………118

12.6.               Принципы оптимизации использования национальных природных ресурсов России…………………………………….128

12.7.               Принципы снижения коррупционных рисков при государственной корректировке действия рыночных регуляторов………………………………………………………150

13.         Концепция плана действий

14.          Первоочередные конкретные действия

15.          Заключительное обращение к читателю

Приложение1 Краткий обзор рекомендаций по повышению эффективности государственного управления, рассмотренных в рамках проекта «Reinventing Government»

Приложение2 Краткий обзор выводов и рекомендаций диссертации В.В. Путина: "Стратегическое планирование воспроизводства минерально-сырьевой базы региона в условиях формирования рыночных отношений"

Приложение3 Государственное оптимизационное управление ценой продовольственной корзины в России (аналитический материал)

Приложение 4 Государственная система Страдии

 

К читателю

Думается, что из заголовка (Системные проблемы борьбы с коррупцией в России) и, особенно, из подзаголовка (Незадача: варим яйца всмятку час, варим два, а они всё крутые!), ясно, о чём предлагаемые заметки. Коррупция в России имеет такие масштабы, что есть сторонники вообще называть современный российский общественный порядок клептократией. Далеко не все согласны, чтобы их дети, внуки и правнуки жили в стране, про которую допустимо такое сказать. По-видимому, изобретатели этого термина преувеличивают, но всё же трудно спорить с теми, кто считает, что в России достаточно только избавиться от коррупции, и после этого уже можно будет смириться со всеми прочими недостатками.

В предлагаемой работе принципиально не затрагиваются политические аспекты. И вовсе не потому, что автор не придаёт должного значения политике. Хорошо организованная политика, в тактическом плане, может "продать" обществу что угодно и кого угодно. Однако, если не иметь конкретной цели для политики, то формировать её - преждевременно. Предлагаемая публикация является, в этом смысле, протополитикой. Этот термин применён, чтобы подчеркнуть, неприязнь автора к тем, кто, не имея ясной и благородной цели, использует политику лишь для того, чтобы небескорыстно получить доступ к "ручкам управления" действующей системой, под предлогом замены "плохих" функционеров "хорошими", то есть этими политиками.

Автор решился на публикацию своих соображений по такой непростой теме лишь потому, что, перейдя из академической науки (Институт проблем управления РАН) в систему управления Московским мегаполисом, он получил уникальный 20-летний опыт работы в органах власти, причём с двух "позиций наблюдателя". Вначале (1991-2000 годы) он занимал руководящие должности, вплоть до министра правительства Москвы. Потом, к 2004 году вследствие многих непростых причин, его ранг постепенно снижался и снизился, до должности советника мэра. Для автора это было, с житейской точки зрения, очевидно, плохо, но для понимания болезней и инструментария действующей системы – даже полезно. Анализ причин его собственной негативной карьерной эволюции многое прояснил. Сейчас нет необходимости подробно разъяснять причины такой динамики. Надеемся, что после прочтения книги они станут читателю ясными. Если же этого не произойдёт, и читатель, даже потратив  все необходимые шесть часов на чтение книги, этого не поймёт, придётся признать очевидное: автор недостаточно талантлив, чтобы писать понятно, а читатель недостаточно искушён, для того, чтобы это неумение быстро распознать.

Описанный выше разнообразный и многосторонний опыт, как кажется автору, позволил ясно увидеть коренную причину российских неудач и способ поправить дело. Способ не быстрый, но, по его убеждению, верный, а по сравнению с многовековым возрастом российской коррупции – практически мгновенный.

Помимо изложенных обстоятельств, есть ещё одна веская причина, которая стимулировала интерес автора к данной проблеме. Дело в том, что он – сын "врага народа", расстрелянного в 1937году (открытый процесс Пятакова-Радека). Уже много лет "пепел Клааса стучит в его сердце". Но вовсе не затем, чтобы отомстить. Желающих мстить и без автора хватает, даже среди тех, кто притворяются христианами. Слово "притворяются" употреблено потому, что настоящий христианин должен следовать тому, что написано в Евангелии от Матфея гл.5,6 и 7, особенно в гл. 6, стихи 14 и 15. Автор не является религиозным человеком, но считает Нагорную проповедь основополагающим достижением человеческой цивилизации.

Кстати говоря, некоторые положения Нагорной проповеди можно найти ещё в древнеегипетских папирусах. Так что эти принципы прошли проверку на протяжении пяти тысячелетий. Поэтому автор и не присоединяется к "мстителям", которых много. А вот желающих понять, в чём ошиблись искренние революционеры 1917 года существенно меньше, чем нужно. Далеко не все революционеры были прохвостами. Энтузиазм Б.О. Норкина, мотивировавший его участие в революции, его желание построить хорошую страну, известны автору из семейных преданий. Главный вопрос: "почему не получилось?" стучал в сердце автора все эти годы. А вывод о том, что не было учтено что-то принципиально важное, стал ясным автору уже к концу "хрущёвской оттепели".

Может возникнуть недоумение: почему "борьба с коррупцией" рассматривается автором как эквивалент "построению хорошей страны”. В предлагаемых заметках это будет подробно пояснено. А предварительным порядком скажем, что бывают ситуации, когда пациент говорит врачу: "Не могу вас понять! У меня кровохарканье, а вы лечите меня от туберкулёза”.

Честно сказать, автор не является "правильным" экономистом. Он не может, например, даже до конца понять, относятся ли его взгляды к "неоклассической исследовательской программе" (понятие, широко используемое "правильными" экономистами) или ей противоречат. В пределах его компетенции, можно сказать, что несколько противоречат. Но если прочитать, например, статью Н.Ф. Газизулина с соавторами:  "Актуальные вопросы разработки методологии современной экономической науки" [Проблемы современной экономики, №3(7)], можно увидеть, что само это противоречие вполне в духе современных тенденций. А если, к тому же познакомиться с написанной в начале 2005 года запиской академика И.П. Шмелёва: «Современные задачи российской экономической науки», то можно убедиться, что опыт оптимизационного управления сложными динамическими объектам в разных областях приложений, позволяет автору, в соответствующих ситуациях, приходить к выводам, которые не противоречат оценкам "правильных" экономистов. Зато некоторые аспекты обеспечения устойчивого развития,  с позиций инженерного опыта, часто даже  виднее.

Автор подходит к рассматриваемым проблемам всего лишь, как специалист, имеющий опыт оптимизационного управления в сложных технических системах с неполной информацией об объекте управления, и на базе 20-летней практики твёрдо убедившийся в том, что государственное управление в либеральном обществе решает именно эту задачу. Разумеется, в более сложном варианте и при особо большой степени неопределенности.

В нашем понимании, что бы ни делали учреждения или функционеры государственной власти, это, практически всегда, – управление. Оно может быть бессистемным или целенаправленным. В любом случае, государственное управление, в конечном итоге, меняет качество жизни граждан. Цели управления, однако, могут быть самыми разными. Добросовестное целенаправленноегосударственное управление должно устойчиво улучшать качество жизни граждан в стратегической перспективе. Слово "устойчиво" здесь и далее понимается в смысле принятом ООН: исключение непоправимого вреда будущим поколениям. Препятствиями при этом являются конфликты интересов и недостаточные знания. В предлагаемых заметках автор ищет пути уменьшения негативного влияния конфликта интересов и методы эффективного накопления знаний об объекте управления, как говорят в технике, "в процессе его нормальной эксплуатации".

Автор не предлагает коренной ломки и разрушения существующей системы, а инициацию некоторых организационных и социальных механизмов, которые сами приведут к нужному результату. Такой подход - отнюдь не новое изобретение. Исторически, эффективные государства с относительно невысоким уровнем коррупции возникали именно таким путём. Из-за стихийности процесса он, в странах, первыми вступивших на этот путь и  впоследствии ставших успешными, занимал несколько сотен лет. Сейчас в России созрели условия, когда этот срок может быть намного короче. Опираясь на мировой и  российский опыт, радикальные сдвиги, по нашим оценкам, можно получить за 20-25 лет, а необратимый характер процессу можно придать за 3-5 лет. При этом предлагаемые преобразования ни на одном шаге не порождают ухудшения существующего положения, не требуют "непопулярных мер". Именно поэтому этот приём назван  управляемой эволюционной трансформацией.

Не следует думать, что, как только начнётся предлагаемая трансформация, наступит "рай в отдельно взятой стране". Последействие многих негативных факторов проявляющихся в действующей системе, будет заметно, ещё относительно долго. Но можно твёрдо утверждать, что хуже станет только тем, кто активно будет сохранять и реанимировать существующую экономику проедания национальных ресурсов. На пути эволюционной трансформации только эта категория "капиталистов" окажет противодействие, так как только ей, в сиюминутном плане, выгодны сложившиеся порядки. Это придётся преодолевать, так как  альтернативы такому преобразованию, на взгляд автора, нет. А что касается противодействия, оно, как мы покажем, преодолимо, даже без "радикальных" мер в стиле 1917 или 1937 года, без "экспроприации экспроприаторов". Дело в том, что предлагаемые меры, даже в этой социальной группе, ухудшат жизнь только тех, кто не поймёт, как воспользоваться колоссальными выгодами перехода от экономики проедания к экономике созидания. А те, кто поймут, сумеют радикально увеличить свои доходы.

А как не понять? Дело в том, что "капитализм проедания" реально даёт апологетам этого строя возможность отсосать из уже сильно обескровленной России всего порядка 2 трлн. рублей в год при необходимости содержать остальное "население” в нищенском положении, со всеми, вытекающими из этого, рисками. "Капитализм созидания" даст возможность довести эту сумму до 5 трлн. рублей в год и более. При этом и граждане не менее, чем втрое повысят своё благосостояния. Благодаря этому, они будут самым активным образом поддерживать такой строй. Приведенные оценки в предлагаемых записках будут пояснены.

Кстати говоря, именно по упомянутому пути шёл к современному состоянию Китай. Речь не идет о "культурной революции" или о казнях отдельных коррупционеров, а о том, что КПК постепенно встраивала новые отношения в старую систему, без предварительного её "разрушения до основания". Автор знакомился со статьями Дэн Сяо Пина тех времён. По политической неопытности и к своему стыду, автор посчитал эти статьи ахинеей и очень удивлялся, что автор этой "чуши"  реально делает всё правильно и получает уникальные результаты. Понимание пришло позже. Теперь ясно, что кажущийся "ахинеизм" статей – это вполне мудрый шаг. Просто слом старой идеологии и переход к новой Дэн отказался осуществлять упреждающим и шоковым образом. Говоря образно, он понимал, что страну ни на минуту нельзя оставлять без привлекательной для людей идеологии. Если поломать такую, пусть даже ошибочную, идеологическую надстройку, до формирования нового экономического базиса, то в процессе перестройки экономического фундамента может "поехать крыша". Заметим также, что и Рауль Кастро, начиная либерализацию кубинской системы, также счёл разумным заявить, что "завоевания социализма" на Кубе будут сохранены, хотя все, в том числе и сам Кастро, понимают, что какая-то их ревизия неизбежна.

К сожалению, предлагаемый материал получился громоздким. Для того, чтобы книжку прочитать, нужно порядка шести часов, а при вдумчивом чтении – даже несколько больше. Это связано с тем, что проблема имеет сложнейшие взаимосвязи практически со всеми элементами социально-экономической системы России. Более того, потребовалось привлекать некоторые сведения из психологии, и даже генетики. С целью сокращения объёма материала и расширения круга читателей, пришлось, к сожалению, отказаться от строго научного стиля изложения и придать работе публицистический характер. Впрочем, многие затрагиваемые вопросы вполне допускают применение экономико-математических методов. Автор имеет соответствующий опыт, но его использование пока отложено.

Некоторые части текста напечатаны мелким шрифтом. Их следует читать, если сделанные перед ними категорические утверждения кажутся сомнительными. Разумеется, читателю могут показаться сомнительными и некоторые утверждения, после которых нет мелкого шрифта. С этим придётся мириться. Автор готов обсуждать спорные места. В некоторых случаях мелким шрифтом оформлен справочный или иллюстративный материал. Иллюстрации, в основном брались непосредственно из практики России и других стран. Поскольку жизнь непрерывно даёт новые иллюстрации, подтверждающие высказываемые мысли, пришлось практически отказаться от примеров, проявившихся после 31 декабря 2010 года. Иначе работа не могла бы быть закончена. Сказанное не означает, что практика, имевшаяся до 31 декабря, проанализирована исчерпывающим образом. Это также не осуществимо в книге разумного объёма.

К сожалению, проблема объёма, несмотря на все ухищрения, оказалась трудно преодолимой. Для её решения, кроме ограничения круга рассматриваемых вопросов, применены также и некоторые другие известные приёмы. Например, вместо фразы: "организовать революционный переворот типа октябрьского 1917 года”, сказано: "затащить «Аврору» в Москву-реку”. А иногда даже ещё короче: "затащить «Аврору»". С учётом сказанного, у автора есть большая просьба к читателю: простить (и, разумеется, учесть при чтении), что вместо скучной и громоздкой детализации, довольно часто используется образное изложение, и даже шутки, тем охотнее, что русский язык позволяет за счёт специального подбора слов передавать оттенки мысли. Надеемся, что возникающие у читателя ассоциации совпадают с авторскими.

Развиваемые в данной публикации подходы, в основном, опираются на работы автора, и, естественно, на публикации Ю.М. Лужкова. "Естественно" – потому, что автор, занимая должность начальника Управления мэра, самым активным образом исполнял его поручения и активно помогал при подготовке  цитируемых публикаций, хорошо знаком с их содержанием и полностью разделяет высказанные в них идеи. По этой причине в некоторых случаях использование таких материалов производится даже без соответствующих ссылок. Следует ещё раз заверить читателя, что ссылки на работы бывшего мэра Москвы не имеют абсолютно никакой политической составляющей. Просто автор, как сказано, полностью разделяет содержание этих работ по существу и готов взять лично на себя весь огонь критики и ответственность, как если бы он был автором. Кстати говоря, при изобилии резко негативных высказываний в адрес бывшего мэра, практически не было ни одного содержательного критического высказывания по использованным в данных заметках публикациям. А что касается последних изменений в статусе Ю.М. Лужкова, автор рассчитывает на читателя, который всё хорошо понимает.

Некоторые "доброжелатели" советовали вообще убрать все ссылки на публикации Лужкова. Но что автор может поделать, если полностью согласен с тем, что там было написано в те годы, когда он был начальником Управления мэра! Быть честным автору представляется более правильным, чем "колебаться вместе с линией партии". Тем более, что негативных эмоций в связи с особенностями личной карьеры в администрации Лужкова  у автора абсолютно нет. Сам виноват. Нужно было больше внимания уделять этому аспекту.

Думается, что все знают: в силу особой сложности задачи управления мегаполисом, имеющим почти девять веков истории, в многолетней деятельности любого мэра Москвы всегда можно будет найти, много серьёзных поводов для критики. Это, в аналогичных ситуациях, всегда было. И это неизбежно будет для всех будущих мэров и вообще всех крупных государственных деятелей. Лужков, отнюдь не исключение. Но даже самые активные недоброжелатели, не могут ничего возразить тем, кто видит в работе Лужкова, наряду с недостатками, много позитива, особенно в 90-е и в начале 2000-х годов. Если бы этого не признавали и на Федеральном уровне, то, например, не повторялось бы столько раз, как мантры, что социальная сфера в Москве, при новом мэре, не подвергнется деградации. Следует задуматься и над тем, что ремонт Большого театра, был, "почему-то", в конце концов, поручен Правительству Москвы. Более того, ретроспективный анализ наших оценок последствий приватизации по Чубайсу или предложений Немцова по введению полной оплаты ЖКХ в 90-е годы экспериментально подтверждает точность наших прогнозов. Над этим тоже стоит задуматься.

Упомянутым выше "доброжелателям" полезно обратить внимание также и на то что, в прямом эфире 16 декабря 2010 года, В.В. Путин счёл вполне уместным упомянуть о разумной позиции Ю.М. Лужкова по вопросам взаимодействия с руководством национальных диаспор. Этот прагматизм Председателя Правительства дополнительно убеждает  автора, что "вымарывать" упоминания о публикациях Лужкова нет необходимости. Кстати говоря, обучаясь во время войны в школе, автор ещё видел учебники, в которых некоторые имена были вымараны, в буквальном смысле слова. Эту практику возрождать вряд ли разумно. Ни к чему хорошему она не привела: сторонники такого принципа не смогли создать долго живущего государства и потерпели сокрушительное поражение. А те, чьи имена вымарывались, равно как и те, кто вымарывал, предстают перед судом истории, который постепенно становится всё более и более объективным.

Проектируя устойчивую против коррупции систему, государственного управления, автор не выделяет специально московскую коррупцию. Дело в том, что более, чем сомнительна возможность построения свободного от коррупции сообщества в "отдельно взятой Москве". По крайней мере, все мы знаем, что получилось из попытки построения социализма в отдельной взятой стране. Конечно и в Москве, как и во всей России, есть серьёзные проблемы с коррупцией, но обвинять в ней, например, исключительно мэра не больше оснований, чем персонально обвинять высшее российское руководство в размахе российской коррупции. Скорее можно обвинить в этом Петра I, который, "прорубая окно в Европу", не ввел в России Магдебургское право, или Екатерину Великую, которая, утвердив великолепную «Жалованную грамоту городам» не сумела внедрить в неё инструменты гражданского общества, а все гражданские инициативы обусловила "соизволением" губернатора или иных высокопоставленных чиновников. Из текста предлагаемых заметок читатель поймёт уместность и справедливость этой фразы. Более того, хотелось бы высказать убеждение, что её глубокое понимание – главный элемент идеологии построения такого государства, которое служит гражданам, а не самому себе. Коррупция, как, мы надеемся, станет ясно читателю, зависит не столько от высшего руководства, сколько от институционального устройства государственной системы в целом.

Наконец, главный вопрос: кому адресуются предлагаемые заметки? По смыслу и значимости темы, главный адресат - высшее руководство страны, современное или будущее, которое только одно может начать постепенный процесс реализации предлагаемой трансформации. Разумеется, лучше, если идеи будут восприняты современным руководством. Но это не может произойти, если не сложится общественного мнения, что предложения разумны и их реализация не вызовет большого объёма так называемых "транзакционных издержек" ни материальных, ни социальных. Поэтому, заметки адресуются также и широкой аудитории, которая, соответствующим образом влияя на высшее руководство, может существенно ускорить начало предлагаемых преобразований, в неизбежности и эффективности которых автор не сомневается. Не исключено, что работа покажется интересной и руководителям других постсоветских стран, если они столкнутся с подобными проблемами.

В заключение, несколько слов об авторских правах. Автор не возражает, если содержащиеся в данных заметках мысли или кусочки текста будут использованы в публикациях других авторов, даже без указания источника, хотя был бы признателен за ссылки, чтобы в ИНТЕРНЕТ было легче находить и критиков, и единомышленников. Со своей стороны, автор не может не упомянуть, что использованный в подзаголовке образец некомпетентности позаимствован у Карела Чапека. Впрочем, нет уверенности, что эта шутка не позаимствована Чапеком у кого-то ещё. В случае обоснованных претензий, автор готов отдать родственникам Чапека адекватную часть дохода от данной публикации, который, как все знают, будет равен нулю.

И ещё одна оговорка. В заметках приводится много примеров из практики США. Не хотелось бы, чтобы читатель на этом основании решил, что автор – агент влияния США. Напротив, за 20 лет автор убедился, что, как правило, следовать рекомендациям американских экспертов, адресованных России  – просто опасно. Предостерегая от прямого использования американских рекомендаций, автор считает необходимым специально подчеркнуть, что он не имеет в виду пресловутый антироссийский "жидомассонский заговор". Просто американские специалисты – выходцы из иного мира и многие наши специфические особенности часто воспринимаются ими почти так же, как известный герой гражданской войны воспринимал слова "квадратный трёхчлен". Он, как сказано в одном анекдоте: "даже не мог такого себе представить". Однако, смотреть на то, что американцы делают у себя и для себя, а потом адаптировать к нашим условиям – в высшей степени полезно. Впрочем, некоторые американцы быстро учатся небескорыстным играм по нашим правилам. Не случайно подельники Чубайса в российской приватизации подвергались судебному преследованию в США.

Несмотря на то, что, среди тех, кто задумывается о будущем нашей страны, наблюдается чрезмерная концентрация пессимистов, автор с оптимизмом смотрит в будущее. Тем более, что он не одинок: и по публикациям, и по беседам со многими людьми можно увидеть, что сторонников развиваемых подходов довольно много и их число растёт. Выяснять: кто к кому примкнул бесполезно. Это естественная и часто независимая реакция тех, кто понимает законы развития государств, не доволен текущей ситуацией и честно хочет её исправить. Ведь, когда людям холодно, они начинают укутываться не сговариваясь. Индивидуальность проявляется лишь в выборе того, как и во что укутываться.

Автор надеется, что число сторонников рассматриваемого подхода к снижению коррупции, после публикации предлагаемых заметок, будет расти немного быстрее, чем до публикации, хотя, возможно всё же, не так быстро, как хотелось бы. Есть надежда, что через некоторое время, тем не менее, образуется "критическая масса” единомышленников. После этого процесс начнёт развиваться естественным путём и его не остановить. Может быть, этот оптимизм чрезмерный, но без него вся работа по написанию данных заметок (более 600 часов) была бы невозможной.

ЧАСТЬ 1: АНАЛИТИЧЕСКАЯ

Гражданское общество ни в одной стране мира не может возникнуть и устойчиво существовать, если эта страна населена не гражданами, а подданными, или, хотя бы, если в ней относительная доля граждан меньше некоторого порогового уровня. К сожалению, в России, по многим историческим причинам ещё много тех, кто, даже усвоив фразеологию гражданского общества, остаётся, по стереотипам своего мышления и, как следствие, поведения, подданным, не понимая глубоко, что, государственная власть должна не править, а служить, и что помимо прав у гражданина есть общественные обязанности, исполнять которые его священный долг.

В Части 1 мы пытаемся понять, почему России императивно необходимы граждане, и выяснить, какие социальные институты стимулируют превращение подданных в граждан и почему власть может служить только гражданам. А подданными она будет только править в рамках своего понимания их блага.

1.Что такое коррупция?

Практически все специалисты, в основном, одинаково понимают слово коррупция. По понятным причинам, подавляющее большинство отталкивается от определения, принятого ООН и размещённого в справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией: "коррупция это злоупотребление государственной властью ради получения выгод в личных целях”. Однако, почти все авторы, так или иначе, его модифицируют, для того, чтобы уже через принятое определение выразить часть своей доктрины по лечению этой болезни. Поэтому и нам представляется совершенно необходимым указать, какое определение коррупции принято в данной работе.

В течение последних шести лет автор и его единомышленники пользуются определением, которое практически совпадает с ООН-овским, однако в нём есть некие нюансы. В нашем понимании: коррупция – это тайное использование прав, вытекающих из занятия государственной должности, ради удовлетворения собственных интересов.

Главное отличие нашего определения, от принятого ООН, состоит в использовании слова "тайное". Почему взято именно это слово? Во-первых, опираясь на мудрое китайское изречение, которое утверждает: "если ты не хочешь, чтобы о чём-то знали люди, то не нужно этого делать". Это первая причина. Вторая причина состоит в том, что по нашим убеждениям и мировому опыту, единственное, реальное средство борьбы с коррупцией – это прозрачность, это отсутствие тайны. Как только пропадает тайна, пропадает коррупция. Не последнюю роль играет и то обстоятельство, что занятие государственной должности иногда даёт некоторые дополнительные права, которые можно использовать вполне легально. Это тоже является аргументом в пользу слова"тайное”.

Вместо слов "государственной власти”, мы говорим о "государственной должности” так как слово "власть”, на наш взгляд, слишком серьёзное понятие. Она может быть и у тех, кто вообще не занимает никакой государственной должности. С другой стороны, можно спорить о том, какой долей государственной власти обладает мелкий чиновник, но вряд ли кто-то станет спорить с тем, что иногда именно мелкий чиновник играет в коррупционных схемах крупную роль.

Ещё одна особенность нашего определения в том, что мы употребляем слово "интерес” вместо слова "выгода”. На наш взгляд, не  вполне правильно считать, что поведение людей определяется исключительно материальными соображениями, то есть выгодой. Это было бы слишком просто. Например, человек может, даже не имея от этого материальной выгоды, злоупотреблять правами из-за того, что он кого-то любит, ненавидит или одержим паранойей. Поэтому слово интерес представляется более адекватным.

Важность слов "тайное" и "интерес" в том, что они позволяют чётко ориентироваться в самых запутанных случаях, например, когда выявляется продвижение близких родственников или близких и даже интимных друзей на те или иные посты. Если это продвижение сопровождалось задействованием каких-то тайных пружин или занятие этими людьми соответствующих постов содействует удовлетворению каких-то тайных интересов участников, то это, в нашем понимании, - коррупция, хотя явных взяток никто никому не давал и не даёт и лицо, даже назначенное с помощью тайных манипуляций, может вполне добросовестно и эффективно работать.

Коррупция применяется для воздействия на должностных лиц в самых разных ситуациях их деятельности. Эти проявления, упрощая, можно разделить, по крайней мере, на три группы. Их можно назвать: системная, административная и встроенная(индуцированная) коррупция. Названия эти не являются общепринятыми, подлежат обсуждению и, возможно, корректировке. Хотя существенные различия между этими видами коррупции в смысле причин и методов снижения очевидны.

Системная коррупция используется при недобросовестном лоббировании законов и нормативов, при  формировании расходных обязательств органов власти, при выборе их  исполнителя и при управлении общественным имуществом, прежде всего, природными ресурсами, землёй и недвижимостью (формирование, использование, и продажа). По нашим оценкам, этот вид коррупции приносит наибольший ущерб обществу и стране в целом, но, одновременно лучше всего скрыт от общества. Точнее сказать, внимание общества к этой разновидности коррупции не адекватно её последствиям.

Административная коррупция состоит в незаконной доплате за надлежащее исполнение должностными лицами своих прямых обязанностей. Такой "парадоксальный” вид коррупции возникает, когда должностные лица создают невыносимые для клиентов условия получения ответов или реакции на различные обращения, а потом, тем или иным способом, продают возможность успешного или ускоренного хода рассмотрения. Сюда же, симметрично, примыкает оплата за незаконное невыполнение должностными лицами своих обязанностей.

Административная коррупция вызывает, пожалуй, наиболее острую реакцию общества, тем более, что размер взятки тем больше, чем больший вред наносит человеку ненадлежащее (или, симметрично, надлежащее) исполнение должностным лицом своих обязанностей. Представляется очевидным, в каком направлении действует этот стимул на недобросовестных должностных лиц: нужно затруднять людям нужное им решение их вопросов как можно больше, но чтобы не превзойти опасного протестного порога. Так и происходит, если некому выявить и пресечь.

Встроенная коррупция возникает всегда, когда в систему предоставления населению бесплатных, в той или иной степени, социальных услуг вводятся, непрозрачным образом, элементы коммерциализации. В этой ситуации лимит бесплатных услуг практически мгновенно оказывается "исчерпанным", и для того, чтобы получить услугу по цене, существенно ниже коммерческой, используется взятка (откат). Этот вид коррупции возникает практически всегда, когда происходит указанное совмещение. Для себя автор, для данного проявления, использует даже термин индуцированная коррупция, так как она возникает при таком совмещении столь же автоматически, как напряжение на индукционной катушке в переменном магнитном поле. Можно надеяться, что это понятно для читателя, ещё не забывшего школьный курс физики. Автор заранее извиняется перед читателями, если дальше по тексту где-то проскользнёт слово индуцированная.

Для всех трёх видов коррупции можно наблюдать активное воздействие самих недобросовестных должностных лиц на содержание своих полномочий в целях увеличения коррупционных доходов. Мы, в основном, будем рассматривать первую группу коррупционных проявлений, как наносящих наибольший ущерб.  Это не означает, что мы не придаём должного значения искоренению коррупции двух других типов. Мы приняли такое распределение внимания потому, что для административной и встроенной коррупции речь, в основном, идёт лишь об усовершенствовании уже известных методов, за счёт более широкого применения механизмов гражданского общества, независимого контроля и информационных технологий. Новых приёмов здесь мало. В последующем изложении они будут затронуты лишь в телеграфном стиле, поскольку и традиционные, и внедряемые сейчас многие новые приёмы, если ими активно и честно пользуются, да ещё используют независимый объективный контроль по конечному результату – тоже вполне работоспособны.

Уместно вспомнить интересный диалог, который состоялся у автора с руководителем одного американского города. На вопрос: "какие стимулы вы используете, чтобы добиться хорошей работы своих служащих?", прозвучал краткий, но очень поучительный ответ: "безработицу". По-видимому, и нам полезно более активно применять такой стимул, по крайней мере, для административной и встроенной коррупции. Полезно иметь резерв на замещение каждой должности, на случай применения указанного стимула. Этот "резерв" разумно даже, лично заинтересовать в выявлении коррупции и дать инструменты для этого..

Вот как ответила на вопрос: «Даёте ли вы взятки?» жительница Германии на «Радио Свобода» 31 мая 2010 г. в программе «Общественное мнение»: «Взяток не даем, потому что не берут. Все функционирует и без взяток, благодаря зарплате и безработице. К тому же, в чиновничьих структурах существует "скамейка запасных", то есть людей, которые и не уволены, и не работают, что, соответственно, не слишком хорошо оплачивается. Они спят и видят, что освободится место, и можно будет нормально работать. Конкуренция на каждое чиновничье место очень высокая, так что контроль - сверху, снизу и от собственных коллег. Коррупция существует лишь на самом верху». Не вполне ясно, как формально оформляется эта практика, но использовать эту идею представляется возможным и разумным.

Дополнительным аргументом в пользу концентрации внимания на системной коррупции служит то обстоятельство, что добросовестная трудовая деятельность в коррумпированном обществе, как мы уже подчёркивали, не может приносить больших доходов. Это подпитывает склонность к административной и встроенной коррупции. Уменьшение системной коррупции должно снизить и эти виды.

2. Относительные масштабы коррупции в мире и в России

Слово коррупция в средствах массовой информации встречается чрезвычайно часто, а последнее время упоминания явно учащаются. Публикации о конкретных коррупционных разоблачениях касаются самых разных стран всех континентов, что говорит о глобальной распространённости этого явления. Такое положение чрезвычайно беспокоит подавляющее число граждан всех без исключения стран. Это всеобще беспокойство - результат не столько моральных, сколько чисто прагматических соображений.

Главная причина упомянутой всеобщей озабоченности в том, что коррупционеры – фактически являются паразитами на созидательной части общества в классическом смысле слова паразит. Если позволительно пользоваться биологической аналогией, коррупционеры в обществе функционируют наподобие гельминтов в живых организмах. Как известно, главный вред от гельминтов – не столько потребление части съеденной человеком или животным пищи, сколько опасное нарушение обмена веществ в организме. Подобно этим паразитам, коррупционеры не просто несправедливо присваивают часть национального богатства, превращая его в избыточную роскошь, в недвижимость за рубежом, в яхты, футбольные клубы, или другие, как правило, зарубежные активы. Они, и это особенно опасно, порождают многочисленные болезни всей социально-экономической системы страны, в которой они действуют, неблагоприятно деформируя тенденции развития.

Действительно, поскольку российская коррупция, в основном, направлена на расхищение национального имущества, торпедируются стимулы эффективного использования труда и сокращается объём производимой добавленной стоимости, что, как известно, абсолютно губительно для страны в стратегическом плане. Кроме того, коррупционные доходы, ради обеспечения их сохранности и секретности, как правило, уводятся из страны. Более того, из-за коррупции, общество не может в полной мере использовать преимущества свободной конкуренции, а общественный сектор работает менее эффективно, зато стоит дороже.

Выше была упомянута "созидательная часть общества”, что предполагает признание наличия "не созидательной” части. На взгляд автора, она, к сожалению, есть, причём самым активным образом себя проявляет. Речь идёт о той части предпринимательского сообщества, которая использует деньги не как средство для более эффективного обеспечения частных и общественных потребностей общества в доброкачественных товарах и услугах, а как средство получения ещё больших денег, независимо от того, каким образом это увеличение достигается. Эта деятельность настолько отличается от созидательной деятельности, что наука о том, как её наиболее "выгодно” осуществлять, получила даже особое название: "хрематистика”. При этом важно понимать, что успешность этой деятельности измеряется, конечно, не самими деньгами, а той властью над "прочими" людьми которые дают деньги в рамках общественного устройства, сформировавшегося  под влиянием хрематистики.

Отнюдь не на пустом месте возник глобальный общественный консенсус по поводу того, что главной причиной кризиса явилось стремление большинства финансистов иметь как можно большие доходы любой ценой. При этом они не гнушались даже формирования денежных пузырей и манипуляций с отчётностью. Это стремление мощно поддерживалось отсутствием институтов, позволяющих пресечь получение сверхприбылей за счёт злоупотреблений монопольным положением в сфере финансов. Такое исключительное положение финансового сектора "крышуется”, в основном, за счёт коррупционного воздействия на органы власти и недобросовестными экономическими теориями. Наиболее популярным здесь является объявление любых мер, направленных на адекватное регулирование финансовых рынков реанимацией социализма.

Для уяснения проблемы полезно просмотреть книжку Джорджа Сороса: «Алхимия финансов» (есть в ИНТЕРНЕТ), а также детальнее познакомиться под эти углом зрения с его деятельностью. В этой книжке, опираясь на собственный опыт, Сорос учит только тому, как, используя дефекты системы глобального финансового регулирования и психологию основной массы участников финансовых рынков, делать из денег деньги. Классическая хрематистика!

Для большей ясности дальнейшего изложения представляется полезным пояснить точку зрения автора по этому вопросу, который очень важен и имеет многовековую историю.

На основе выводов науки, которую великий грек Ксенофонт, живший в 445-355 гг. до н.э. назвал экономика (наука о благополучии дома), установлены главные факторы, определяющие процветание человеческого общества. Это - повышение производительности труда, обусловленное двумя "изобретениями” человека: специализацией при производстве товаров и услуг и организацией эффективного обмена продуктами труда. При этом чем больше масштаб производства, тем больше заработки производителя то есть тем больше товаров и услуг он может получить от других производителей в обмен на свою продукцию и тем, в принципе, выше качество его жизни. Эти азы повышения эффективности труда, до перестройки были известны всем  советским  гражданам из школьных уроков. Поскольку эти сведения относятся скорее к политэкономии, чем к "экономикс", их новое поколение школьников, к сожалению, почти не знает.

Несмотря на стремление к росту масштабов производства, монополизация, и, главное, злоупотребления монопольным положением, в производительном секторе затруднены тем обстоятельством, что сами потребители, или другие производители могут сами сделать для своего потребления и даже предложить на рынке более дешёвые, или заменяющие продукты. Однако, таких "стабилизаторов” практически нет для универсального товара, неизбежно возникающего в процессе обмена и называемого деньгами. В этом случае злоупотребление не только вполне возможно, но и практикуется в неуклонно возрастающем объёме, который уже принял глобальные масштабы.

Другой великий грек, Аристотель, живший всего на пятьдесят лет позже Ксенофонта (384 – 322 гг. до н.э.), стал первым, кто осознал чрезвычайную опасность, порождаемую наличием такого специфического товара как деньги. Это было более чем за две тысячи лет до того, как монопольные злоупотребления этим товаром (в основном – борьба за эмиссионные доходы) стали представлять глобальную угрозу. Таким образом, Аристотель продемонстрировал гениальную прозорливость. Он даже выделил особое направление в экономике, изучающее этот феномен.

Именно Аристотель ввел понятие хрематистика. Эту, опасную и вредную, по его убеждениям, науку он и назвал хрематистикой, от греческого слова: обогащение. Это, не очень благозвучное для русского уха, слово, почти никогда не употребляется. Думается, конечно, не из-за неблагозвучности, а потому, что, чисто интуитивно, финансовые воротилы не хотят акцентировать внимание на различии именно созидательной деятельности, которой помогает экономическая наука, и, в значительной степени, паразитической, стяжательской деятельности, на которую ориентирована хрематистика.

Скрывать такие вещи вполне естественно. Уже упоминались "научные” возражения против регулирования сверхприбылей финансовых рынков. В своей книге: «Математические теории и цели общества», Д.К. Гелбрейт [1] весьма убедительно доказывает следующее утверждение: если монополия становится, по своим масштабам, сопоставимой с государством, то она будет уделять вопросам идеологии и пропаганды ничуть не меньшее внимание, чем обычное тоталитарное государство. Впрочем, в ИНТЕРНЕТ можно прочитать про хрематистику достаточно много, например, размещённую там статью С.Г. Кара-Мурзы: «Экономика или хрематистика?».

К сожалению, в XXI веке глобальная, воинствующая хрематистика стала главной философией большинства стран золотого миллиарда и, прежде всего, такой влиятельной страны, как США. Именно погоня за сверхприбылью привела к трансформации здоровой парадигмы «товар – деньги – товар» совсем в другие системы. Речь, прежде всего, о переходе к парадигме «деньги – товар – деньги+». Именно эту парадигму Аристотель, назвал хрематистикой. Ещё более опасным оказался переход к совсем уж аморальной парадигме: «деньги – денежные пузыри - деньги+». Такого во времена Аристотеля ещё не было.

Необходимые инструменты для того, чтобы выколачивать деньги из граждан, и бедных стран хрематистиками довольно хорошо разработаны: нужно стимулировать избыточное потребление и безудержные заимствования из "мыльных пузырей". Эти способы успешно применяются. Чтобы в этом убедиться, достаточно несколько часов посмотреть рекламные передачи на телевидении, посетить магазины, где размещено то, что произведено, но не продано, посмотреть состояние свалок, или проанализировать динамику глобальной задолженности. Впрочем, успех хрематистики относительный и, говоря образно, - сиюминутный. В стратегическом плане это – бедствие, что подтверждается, в частности, глобальным кризисом.

Детальный анализ причин, по которым рост глобальной задолженности, в стратегическом плане, чреват кризисными явлениями, выходит за рамки данной работы, но трудно удержаться, чтобы не привести наглядный пример.

Предположим, что некий любитель спиртного хочет выпить, но у него нет денег. Продавец ему одалживает деньги, а любитель выпить, даже ещё не начав погашения долга, уже отдаёт продавцу часть своих будущих заработков в виде процентов. При новом желании выпить продавец реструктурирует долг и у покупателя возникает возможность ещё одной выпивки, но платежи по процентам, очевидно возрастают. Казалось бы, все довольны, алкоголик – имеет выпивку, финансист – надёжный доход. О возврате долга у займодателя особого беспокойства нет. Лучше иметь должника, чем деньги. Ведь их всё равно опять потребуется где-то размещать. Не случайно, когда один из президентов Мексики, решил уменьшить задолженность перед США, это вызвало серьёзные интриги против него со стороны Уолл-стрита. Конечно, можно считать, что у алкоголика все "хорошо" складывается, но что будет, если процентные платежи окажутся больше годового заработка?

Описанная выше модельная ситуация не так уж далека от реальности. В 2010 году было объявлено, что Греция получит 110 млрд. евро под 5% годовых. Казалось бы, выгодное предложение. Но расчёты показывают, что такое увеличение долга приведёт к тому, что только ради выплаты этих процентов, почти 500 тысяч экономически активных граждан Греции должны будут полностью отдавать всю свою зарплату (для оценки взята завышенная цифра 1000 евро в месяц). Цифра 500 тысяч характеризует лишь масштабы отчислений хрематистикам. Не следует понимать эту цифру так, что вдруг появятся люди, вообще не имеющие зарплаты. Платежи будут распределены, тем или иным образом, между всеми членами общества. Для страны с 10-миллионным населением изъять заработок полумиллиона работников это, само по себе, уже не просто. А как быть, если задолженность составит 300 млрд. евро? Эта проблема гораздо сложнее, чем активно и небескорыстно эксплуатируемая хрематистиками проблема трудностей из-за необходимости для работающих граждан оплачивать слишком большое число пенсионеров. Почему-то забывается, что пенсионеры не только потребляют труд работающих граждан. Им, по праву принадлежит также и часть национального дивиденда от природных ресурсов и другого национального имущества, и часть доходов от созданных их трудом производственных фондов.

Слово ”небескорыстно” применено потому, что благодаря пропаганде упомянутой страшилки, хрематистики получают в своё распоряжение колоссальные деньги пенсионных фондов, в конечном счёте, изъятые из реального сектора экономики. Но, очевидно, что для того, чтобы получить реальное приращение этой суммы, достаточное для выплаты пенсий, нужно снова разместить изъятые деньги в реальном секторе. Эта бесполезная денежная петля (реальный сектор – пенсионный фонд – реальный сектор) бесполезна только с точки зрения здравого смысла. Все деньги, которые работники вносят в пенсионные фонды, фактически платит работодатель. Если бы деньги остались в реальном секторе, то предприниматели могли бы больше инвестировать в производство, и оно росло бы быстрее. Налоговая база была бы достаточна для оплаты пенсионеров. Ведь это их трудом создавались бы более эффективные производственные фонды. Но для хрематистиков эта подозрительная "петля" более, чем полезна. Куда бы ни направлялись денежные потоки, текущие через банки, часть обязательно ответвляется в доходы банкиров и в вызывающие всеобщее возмущение гигантские бонусы. Но тогда следует ответить на вопрос, поставленный Джозефом Стиглицом: если эти люди так хорошо умеют распорядиться деньгами, почему они предпочитают распоряжаться чужими деньгами, а не своими? Только один этот вопрос доказывает, что Стиглиц вполне достоин Нобелевской премии, которую он получил. Кое-кто считает, что автор, вместе со Стиглицем "замахивается на святое". Но вспомните, что сказал скорпион, укусивший лягушку, которая везла его на спине во время наводнения.

Разумеется, автору известно, что проблема пенсионного обеспечения не исчерпывается проблемой специальных фондов. Есть множество других аспектов, но совершенно необходимо подчеркнуть, что стремление любую трудность исправить с помощью каких-то фондов зачастую – вопиющая хрематиствика

Думается, что предпринимаемые последнее время усилия по формированию специальных фондов помощи странам-должникам или фондов помощи бедным странам по тем или иным вопросам (СПИД, трущобы, питьевая вода и т.п.), идеи о приватизации страхового бизнеса, тоже продиктованы стремлением собрать в банковской системе как можно больше денег и распоряжаться ими. Позже будет разъяснено, что это также очень похоже на недобросовестные аргументации по поводу пенсионных фондов.

Всё большее число специалистов, политиков и простых граждан приходит к выводу, что именно злоупотребление монопольным положением в финансовой сфере привело к глобальному кризису примерно по той схеме, которая приведена выше. Необходимо поддержать всё усиливающееся общественное мнение, полагающее, что нужно ограничить возможности финансового сектора злоупотреблять монопольным положением. Действительно, главная сумма благ в любом обществе и государстве создаётся отнюдь не в финансовой сфере, а за счёт преобразования трудовых, производственных и природных ресурсов в продукты труда, то есть в реальном секторе экономики.

Способы ограничения злоупотреблений финансовым монополизмом выходят за рамки данной работы. В принципе принимаемые сейчас меры глобального финансового регулирования – очевидное движение в этом направлениями, всемерно сдерживаемое спекулятивной частью финансового сектора. Более радикальные меры, в частности, предлагались на Круглом столе ВЭО Москвы по антикризисному управлению 17 апреля  2010 года ( сайт: www.mos-veo.ru)

В весьма значительной степени финансовый сектор паразитирует в глобальном масштабе на созидательной экономике, природных ресурсах и, что особенно опасно, на будущем человечества. Чтобы в этом наглядно убедиться, можно проделать несложный мысленный эксперимент: попробовать представить себе экономику, которая состоит только из банков и иных финансовых учреждений. Думается, что представив себе такое, читатель, в лучшем случае, улыбнётся, а скорее всего, примкнёт к мнению Аристотеля. Хрематистикам обязательно необходимо на чём-то паразитировать. Одним из инструментов паразитирования является масштабное недобросовестное лоббирование финансовыми воротилами весьма специфических решений органов власти, то есть – системная коррупция.

Борьбой с коррупцией в мире занимаются многие организации. При этом существенно, что их деятельность, как правило, специализирована. Автору не известны примеры сосредоточения всех функций по борьбе с коррупцией в одной организации. Представляется, что этому есть серьёзные обоснования, которые мы поясним позже.

Среди организаций, сосредоточивших внимание почти исключительно на объективной и независимой оценке уровня коррупции в разных странах, пожалуй, наибольшим авторитетом пользуется Transparency International (TI). Это неправительственная международная организация, основанная в 1993 году бывшим директором Всемирного банка Питером Айгеном, в Берлине. На настоящий момент у TI существуют филиалы по всему миру, в том числе и в России.

Дата публикации: 18-04-2014, 11:30

Сайт «Всё о коррупции в России» (Everything about corruption in Russia) зарегистрирован Федеральной службой по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций (Роскомнадзор). Свидетельство о регистрации СМИ Эл № ФС 77 - 56587 от 26 декабря 2013 года. Учредитель: АНО «НИИ проблем коррупции». Редактор: Алексей Смирнов. Адрес редакции для почты: 142701, МО, Видное, ПЛК д.3, а/я 1200.
E-mail:korrossia@yandex.ru

Лица, являющиеся источником информации, несут полную ответственность за точность приведенных фактов.Все права на материалы, опубликованные на сайте www.korrossia.ru, охраняются в соответствии с законодательством РФ. При использовании материалов www.korrossia.ru активная ссылка на источник обязательна. Рекламируемые товары и услуги подлежат обязательной сертификации. Материалы с пометками «На правах рекламы» публикуются на коммерческой основе. {links1}{links2}{links3}